Een opdracht correct kwalificeren als werken, leveringen of diensten lijkt eenvoudig, maar in de praktijk leidt een verkeerde kwalificatie tot problemen: de verkeerde procedure, onjuiste drempels, ontbrekende erkenningen, of een ongeldige plaatsing. Zeker bij gemengde opdrachten — software met implementatie, design-build, levering met installatie — is de grens niet altijd helder.
In dit artikel leggen we uit hoe de drie categorieën zijn gedefinieerd, hoe je het hoofdvoorwerp bepaalt bij gemengde opdrachten, en welke gevolgen de kwalificatie heeft voor je bid.
De drie categorieën
De Europese richtlijn 2014/24/EU en de Belgische wet van 17 juni 2016 onderscheiden drie soorten overheidsopdrachten.
Opdrachten voor werken
Een opdracht voor werken heeft betrekking op de uitvoering, of het ontwerp én de uitvoering, van bouwactiviteiten. De wet verwijst naar bijlage I van de richtlijn, die activiteiten beschrijft als grondwerken, bouw, installatie, afwerking en onderhoud van bouwwerken.
Kenmerken: fysieke realisatie van een bouwwerk, aannemerserkenning vaak vereist (in België), hogere Europese drempels (5.404.000 € voor 2026-2027).
Opdrachten voor leveringen
Een opdracht voor leveringen betreft de aankoop, leasing, huur of huurkoop van producten. Dit omvat alle vormen van verkrijging van goederen, inclusief de incidentele plaatsing en installatie ervan.
Kenmerken: overdracht van een product, geen erkenning vereist, lagere drempels dan werken.
Opdrachten voor diensten
Alle opdrachten die noch werken noch leveringen zijn, vallen onder diensten. Dit is een restcategorie. Consultancy, ICT-ontwikkeling, onderhoudsdiensten, schoonmaak, transport, opleidingen — het zijn allemaal diensten.
Kenmerken: prestatie van een activiteit zonder fysiek product of bouwwerk als resultaat. De wet maakt een bijkomend onderscheid voor sociale en andere specifieke diensten (bijlage III van de richtlijn), waarvoor een lichter regime geldt met een hogere drempel van 750.000 €.
Gemengde opdrachten: het hoofdvoorwerp bepalen
Veel opdrachten combineren elementen uit twee of zelfs drie categorieën. Een softwareproject kan levering van licenties (leveringen), maatwerkontwikkeling (diensten) en installatie in een serverroom (werken) omvatten. Hoe kwalificeer je dat?
De hoofdregel: het hoofdvoorwerp beslist
Artikel 20 van de Belgische wet schrijft voor dat een gemengde opdracht wordt gekwalificeerd op basis van het hoofdvoorwerp. Het hoofdvoorwerp wordt bepaald door de component met de hoogste geraamde waarde.
Concreet: als de licenties 200.000 € kosten en de implementatiediensten 350.000 €, is het hoofdvoorwerp diensten en wordt de opdracht als een dienstopdracht geplaatst.
Uitzondering: werken als component
Als een gemengde opdracht een component werken bevat, gelden bijzondere regels. Zodra het werkendeel het hoofdvoorwerp uitmaakt — de hoogste waarde heeft — is het een opdracht voor werken, met alles wat daarbij hoort: erkenningseisen, hogere drempels, specifieke procedures.
Maar zelfs als het werkendeel niet het hoofdvoorwerp is, kan de aanbesteder ervoor kiezen de opdracht als een opdracht voor werken te kwalificeren als de werkencomponent onlosmakelijk verbonden is met de rest.
Design-build contracten
Bij design-build vertrekt de aanbesteder vanuit een functionele beschrijving en draagt zowel het ontwerp als de uitvoering over aan de aannemer. Dit is per definitie een opdracht voor werken, ook al is de ontwerpcomponent in waarde aanzienlijk. De richtlijn omvat expliciet “het ontwerp en de uitvoering” van een werk als werkenopdracht.
Waarom doet de kwalificatie ertoe?
De kwalificatie heeft directe gevolgen op meerdere vlakken.
Drempels. De Europese drempel voor werken is beduidend hoger (5.404.000 €) dan voor leveringen en diensten (140.000 € of 216.000 €). Een verkeerde kwalificatie kan ertoe leiden dat een opdracht ten onrechte buiten het Europese regime wordt gehouden.
Erkenning. In België is een erkenning als aannemer vereist voor opdrachten voor werken boven bepaalde bedragen. Klasse en categorie van de erkenning hangen af van het bedrag en de aard van de werken. Bij een dienstopdracht speelt erkenning geen rol.
Procedures. Sommige vereenvoudigde procedures zijn enkel beschikbaar voor bepaalde categorieën. De onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking kent andere drempels voor werken dan voor leveringen en diensten.
CPV-code. De kwalificatie bepaalt mee welke CPV-code van toepassing is. Een verkeerde CPV-code leidt tot slechte vindbaarheid van de opdracht en mogelijk tot klachten van niet-bereikt marktpartijen.
Common mistakes
Onderhoud van gebouwen als werken kwalificeren. Regulier onderhoud (schoonmaak, groenonderhoud, liftonderhoud) is een dienst, ook al vindt het plaats in een gebouw. Enkel als er sprake is van fysieke bouwactiviteiten — renovatie, verbouwing, nieuwbouw — gaat het om werken.
Raamcontracten verkeerd kwalificeren. Een raamovereenkomst voor de levering van kantoormateriaal is een leveringsopdracht. Maar een raamovereenkomst voor ICT-consultancy is een dienstopdracht. De kwalificatie volgt het onderwerp van de raamovereenkomst, niet de contractvorm.
Practical tips
Analyseer de kostenopbouw. Lijst alle componenten op met hun geschatte waarde. De component met de hoogste waarde bepaalt de kwalificatie. Documenteer dit om de keuze te kunnen verantwoorden.
Kies de juiste CPV-code. De CPV-code moet consistent zijn met de kwalificatie. Een dienstopdracht voor softwareontwikkeling hoort niet onder een CPV-code voor leveringen van IT-apparatuur.
Controleer erkenningseisen. Als de opdracht werkenaspecten bevat, ga na of een aannemerserkenning vereist is. Verifieer de juiste klasse en categorie vóór je inschrijft.
Let op bij design-build. Als de aanbesteder een functionele beschrijving hanteert en zowel ontwerp als uitvoering vraagt, verwacht hij een werkenopdracht. Stel je offerte op als aannemer, niet als consultant.